濟(jì)南行政訴訟律師：文書加蓋公章 城管執(zhí)法局應(yīng)成為本案適格被告
時間：2014-06-22 22:06:50 來源： 作者：
【案情】
2012年6月25日，某市城關(guān)鎮(zhèn)人民政府、市城市管理行政執(zhí)法局共同向董某磊發(fā)出《責(zé)令改正通知書》，主要內(nèi)容為：“經(jīng)查，你在某村6組（位于城市規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)）進(jìn)行磚木結(jié)構(gòu)的房屋建筑面積為200.58平方米的行為，涉嫌違反《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》之規(guī)定，現(xiàn)責(zé)令你在收到本通知書之日起立即自行拆除。逾期不拆除的，本機(jī)關(guān)將依法組織拆除，拆除費(fèi)用由你承擔(dān)”。同年7月18日，城關(guān)鎮(zhèn)人民政府組織有城管隊(duì)員參加的人員將董某磊的上述房屋強(qiáng)制拆除。董某磊提起行政訴訟，要求確認(rèn)兩被告強(qiáng)制拆除行為違法。
訴訟中，城管執(zhí)法局辯稱，雖然在《責(zé)令改正通知書》上加蓋了該局公章，但并未參加對原告房屋的強(qiáng)制拆除，故不能成為被告主體，如原告堅(jiān)持起訴兩被告，應(yīng)裁定駁回其起訴。城關(guān)鎮(zhèn)人民政府認(rèn)為，拆除行為系該鎮(zhèn)人民政府組織實(shí)施的，與城管執(zhí)法局無關(guān)，現(xiàn)場有城管隊(duì)員屬實(shí)，但城管人員系該鎮(zhèn)政府規(guī)劃建設(shè)分局下設(shè)的城管隊(duì)隊(duì)員。
【分歧】
審理中，對于城管執(zhí)法局能否列為本案被告，形成兩種觀點(diǎn)。
第一種意見認(rèn)為，本案中，被告城管執(zhí)法局對原告起訴所稱的實(shí)施強(qiáng)制拆除行為予以否認(rèn)，而被告城關(guān)鎮(zhèn)人民政府自認(rèn)該行為，并已對現(xiàn)場的城管隊(duì)員作出合理的解釋，故原告起訴兩被告缺乏事實(shí)根據(jù)，即城管執(zhí)法局不是本案適格的被告，原告如堅(jiān)持起訴兩被告，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴。
第二種意見認(rèn)為，原告已完成初步的舉證，其起訴符合法定條件，在被告未能舉證證明城管執(zhí)法局未實(shí)際參與拆除的情況下，城管執(zhí)法局是本案的適格被告，應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)兩被告強(qiáng)制拆除行為違法。
【評析】
濟(jì)南律師服務(wù)網(wǎng)曲律師同意第二種意見。理由如下：
第一，城管執(zhí)法局對城市規(guī)劃享有行政處罰權(quán)。行政訴訟的被告，是指其實(shí)施的具體行政行為被作為原告的個人或者組織指控侵犯其行政法上的合法權(quán)益，而由人民法院通知應(yīng)訴的行政主體。據(jù)此，成為行政訴訟被告的法定條件有三：一是必須是行政主體；二是必須實(shí)施了原告認(rèn)為侵犯其合法權(quán)益的具體行政行為；三是人民法院通知其應(yīng)訴。《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第六十四條規(guī)定，縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門是行使該職權(quán)的法定部門。依照市政府文件規(guī)定，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條等規(guī)定的行政處罰權(quán)由城管執(zhí)法局在全市行政區(qū)域范圍內(nèi)行使。本案所涉房屋在城市規(guī)劃區(qū)范圍以內(nèi)，城管執(zhí)法局對其享有行政處罰權(quán)。
第二，原告董某磊有足夠的理由認(rèn)為城管執(zhí)法局實(shí)施了侵權(quán)行為。首先，從原告董某磊所提供的視頻資料及截圖照片可以看出，建筑物被強(qiáng)制拆除的事實(shí)存在，而且，強(qiáng)制拆除原告房屋的現(xiàn)場確實(shí)有身著城管制服的人員；其次，給原告所發(fā)的《責(zé)令改正通知書》上有城管執(zhí)法局與另一被告共同加蓋的公章，這一公章至少說明城管執(zhí)法局被告城管執(zhí)法局與城關(guān)鎮(zhèn)政府對原告的建設(shè)行為已共同實(shí)施了查處行為。再次，本案中，被告城關(guān)鎮(zhèn)政府未能提供已依法成立城管隊(duì)的證據(jù)，即被告所辯事實(shí)無證據(jù)證明。
第三，被告城關(guān)鎮(zhèn)政府的陳述不能產(chǎn)生“自認(rèn)”的法律后果。訴訟中的自認(rèn)是指當(dāng)事人在訴訟過程中對另一方當(dāng)事人陳述的不利于自己的案件事實(shí)和訴訟請求的承認(rèn)。能夠產(chǎn)生兩個明顯的后果：一是有約束當(dāng)事人的效力。當(dāng)事人一方對另一方提出的不利于自己的事實(shí)予以承認(rèn)，對方當(dāng)事人就自認(rèn)的事實(shí)不再需要舉證，作出自認(rèn)的當(dāng)事人也不得在訴訟中提出與自認(rèn)事實(shí)相互矛盾的主張，雙方當(dāng)事人也不需要為自認(rèn)的事實(shí)進(jìn)行質(zhì)證和辯論。二是有約束法院的效力。當(dāng)事人的自認(rèn)可以成為法院確認(rèn)案件事實(shí)的依據(jù)，所以正常程序中涉及自認(rèn)事實(shí)部分的調(diào)查和辯論不再進(jìn)行。但涉及身份關(guān)系的案件和涉及國家利益、社會公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)不受當(dāng)事人自認(rèn)的約束。本案中，城關(guān)鎮(zhèn)人民政府關(guān)于“拆除行為系己方組織實(shí)施，城管人員系己方城管隊(duì)員”的陳述，表面看來像是“自認(rèn)”，但并不能產(chǎn)生“自認(rèn)”的法律后果，原因有三：其一，鎮(zhèn)政府沒有證據(jù)證明已依法成立城管隊(duì)，即其自認(rèn)與事實(shí)不符；其二，鎮(zhèn)政府與城管執(zhí)法局同屬被告，這種自認(rèn)有為城管執(zhí)法局開脫之嫌；其三，這種自認(rèn)有可能損害原告的合法訴權(quán)，不符合自認(rèn)的要件。
綜上，城管執(zhí)法局必須作為本案的適格被告參加訴訟，不能駁回原告對城管執(zhí)法局的起訴。
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